George
W. Bush: Vers une nouvelle politique étrangère
Par
: Steven
R. Ekovich * Professeur Département
des Affaires Internationales Université Américaine de Paris
De quelle façon la politique étrangère des Etats-Unis va–t-elle changer avec le nouvel occupant de la Maison Blanche ?Curieusement c’est surtout hors des Etats-Unis qu’on se pose cette question, car, en Amérique, durant une campagne électorale présidentielle, il n'est pas fréquent que les questions de politique étrangère jouent un rôle central, ou même important, dans le vote des électeurs. Lors du déroulement de la dernière campagne présidentielle, le sujet de la politique étrangère était loin des préoccupations centrales des Américains. Comme dans presque toute élection présidentielle les facteurs qui sont déterminants pour l'électeur sont en général la position des candidats en matière de politique intérieure, et surtout dans les domaines ayant trait à l'économie. Avant la politique étrangère vient l'affiliation partisane du candidat, la compétence supposée d'un parti ou de l'autre à gérer les affaires de l'Etat, et les liens d'ordre social, ethnique, régional, ou religieux, qui peuvent unir l'électeur et le candidat, sans oublier les sentiments suscités par la personnalité des candidats (de plus en plus médiatisés). Néanmoins, la prise de position d'un candidat sur la politique étrangère reste une des figures de style imposées lors d'une campagne électorale. Elle apparaît traditionnellement dans quelques discours consacrés à la question, lors des joutes politiques que sont les débats télévisés, dans les programmes des partis votés à leurs conventions nationales, les réponses faites aux journalistes, ainsi que les idées exposées par les plus proches conseillers du candidat. La performance politique précédente est aussi un indice. Il y a également les grandes orientations qui émergent lors des audiences des commissions sénatoriales ; audiences préalables à la confirmation des deux ministres des Affaires Etrangères et de la Défense nommés par le Président. À partir de ces données on peut déjà dessiner, au moins à grands traits, la politique étrangère de George W. Bush, Jr. On peut peaufiner ces traits en les opposant aux prises de position de son principal adversaire Al Gore.
Mais au départ il faut rappeler ce que les
candidats des deux grands partis avaient en commun. Il y a tout d'abord un
consensus idéologique, construit sur un fondement libéral. Ce consensus est
rarement remis en question. Il y a aussi les institutions qui pèsent, en les
limitant sur toutes les propositions des candidats. Idéologie et institutions,
ainsi qu’intérêts économiques et stratégiques bien entendu,
assurent une continuité essentielle en matière de politique étrangère.
Les deux candidats, comme tous leurs prédécesseurs des deux grands
partis dans l’Histoire récente, étaient internationalistes, partisans du
libre échange et de la mondialisation, d’une défense forte et garante des mêmes
valeurs profondes américaines.
Mais il faut alors se demander dans quelle
mesure un changement de président et même un changement dans la composition du
Congrès implique des modifications en matière de politique étrangère. Il ne
s'agit pas ici de suggérer que tout changement sera minime, mais seulement que
le système impose certaines limites. Ceci étant dit, c'est au moment d'une élection
présidentielle que les citoyens américains exercent l'influence la plus
directe sur leur politique étrangère, car en choisissant un président, l'électeur
manifeste sa préférence pour la conception du monde telle qu’elle est exprimée
par l’un ou l’autre des deux candidats.
Entre les élections, ce sont plutôt les autres centres de pouvoirs qui
jouent un rôle décisif. À leur tête on trouve les groupes d'intérêts,
communément et même abusivement appelés "lobbies" en France
(certains groupes étant, bien entendu, plus influents que d'autres). Il y a
aussi les journalistes, les universités et instituts de recherche (think
tanks), l'opinion publique par
le biais de sondages fréquents, et la bureaucratie gouvernementale. Un nouveau
président doit souvent dépenser une grande partie de son énergie à établir
son contrôle sur la bureaucratie, y compris celle de la politique étrangère,
qui elle, à l’instar des autres, est répartie sur plusieurs secteurs de
l'administration.
Les présidents réussissent ou échouent dans ce domaine
à des degrés différents. Enfin,
à un autre niveau, l’exécutif partage aussi des prérogatives en matière de
politique étrangère avec le Congrès, plus particulièrement le Sénat, à qui
les Pères Fondateurs américains ont donné d'importants pouvoirs en matière
de relations extérieures. Mais le Sénat est aussi divisé, non seulement entre
les partis politiques (et cette fois-ci à 50/50 !), mais aussi entre les
commissions qui sont nombreuses à avoir un rôle à jouer dans la formulation
de la politique étrangère. On a tendance en France à ne pas apprécier à
juste mesure la vraie puissance des commissions du Congrès Américain. Le Congrès
a aussi créé une bureaucratie extrêmement complexe de fonctionnaires,
justement pour l'aider à faire face à celle de l'exécutif. Un Président avisé
cherche à établir de bonnes relations avec les Sénateurs les plus puissants
qui siègent dans les commissions les plus importantes. Parmi les personnalités
de l'Histoire qui ont le plus marqué la politique étrangère américaine, on
trouve souvent de puissants Sénateurs. C'est encore le cas aujourd'hui. Il faut
rappeler qu'un traité, par exemple, doit être ratifié par une majorité des
deux tiers au Sénat.
Le candidat Bush a présenté d'une façon plutôt concise
sa conception de la politique étrangère lors de deux discours : l'un sur
sa politique de défense au Citadel (une académie militaire célèbre en
Caroline du Sud) et l'autre qui portait exclusivement sur sa politique étrangère
à la Bibliothèque Présidentielle Ronald Reagan en Californie. Ce dernier est
intitulé "A Distinctly American Internationalism." À la suite de ce
discours les journalistes l'ont interrogé de temps à autre pendant la campagne
sur le sens du terme. La question
reste à l’ordre du jour. Efforçons-nous
d’y trouver un sens.
“Dans la défense de notre nation” dit
Bush au début de son discours, “le président doit être un réaliste
lucide.” Cela sonne probablement comme une évidence aux oreilles des Français,
par contre aux Etats-Unis de tels propos relèvent d'un très vieux débat :
jusqu’où la politique étrangère peut-elle aller au-delà
des intérêts économiques et stratégiques pour promouvoir des valeurs
propres à la démocratie américaine ? Ce débat est fréquemment mis sous
la rubrique de "réalisme v. idéalisme" et tout président est appelé
à faire sa synthèse en penchant soit d’un côté soit de l'autre.
Lors de la campagne présidentielle de 1992, par exemple, le candidat
Clinton a présenté sa politique étrangère comme celle d'un "réalisme démocratique"
ou alternativement d'un "réalisme Wilsonien" car l'ancien président
démocrate est perçu comme ayant mis, naïvement,
trop de zèle du côté idéaliste (surtout à cause de son acharnement
à vouloir créer la Société des Nations). Il n'est pas étonnant, alors, de
voir le candidat républicain Bush mettre d'emblée l'accent sur le "réalisme"
qui est souvent l'apanage du parti républicain.
Mais traditionnellement l’idéalisme à l'américaine relève d'une défense
des valeurs libérales et républicaines. Le candidat Bush a aussi préconisé
ces valeurs : "Certains ont essayé d’imposer un choix entre les idéaux
et les intérêts américains – entre ce que nous disons" dit-il, “et
ce que nous faisons, mais c’est un choix qui n’en est pas un." Par
contre Bush Jr. transforme la tradition idéaliste en une défense de
"l'esprit humain" qui lui permet de louer le "courage et l’idéalisme"
de "Scharansky, Havel, Walesa, Mandela" et quelques phrases plus loin
de poursuivre sa transformation en disant que nous sommes des "êtres
spirituels" et que la liberté (freedom)
est "le droit de l'âme à respirer… Les gens devraient pouvoir exercer
leur liberté de religion." Propos
rassurants adressés aux fondamentalistes chrétiens de l'aile droite du parti républicain
ou ébauche d'une nouvelle direction dans la poursuite des idéaux américains ?
Bush lui-même met un bémol à ces propos en ajoutant : "nous
proposons nos principes, mais nous ne devrions pas imposer notre culture phrase
qu'il répète lors d'un débat télévisé. »
Mais
respecte-t-il ce principe lorsque, dès son investiture à la présidence, il
prend un décret qui interdit le financement américain de toute organisation
internationale favorable à l’avortement ?
C’est intéressant de comparer les propos du candidat
Gore au même sujet d'idéalisme, pour mieux comprendre ce que Bush ne veut pas
dire. Dans le discours de Al Gore, consacré à la politique étrangère
(prononcé au Old South Meeting House de Boston "où ont été plantées"
d'après le candidat, "les premières graines de la liberté américaine"
Gore a classé les problèmes de politique étrangère en deux catégories :
ce qu’il appelle les "menaces classiques", qui concernent la
protection des intérêts américains par les moyens d’une défense forte,
objets d’inquiétudes pour les réalistes ; et les " nouveaux défis
sécuritaires " qui exigent
un "New Security Agenda." Tandis
que les nouvelles menaces vont bien au-delà de la liste habituelle post-guerre
froide, du terrorisme, de la prolifération des armes de destruction massive,
des conflits ethniques et du trafic international des drogues, jusqu’à
inclure des épidémies tels le SIDA, la pauvreté et le déséquilibre des systèmes
écologiques mondiaux. L’équipe
Bush exprime une certaine méfiance, de voir ces questions tomber à la rubrique
de la politique sécuritaire.
De plus, là où l’état nation traditionnel est en
train de se métamorphoser sous la pression des organisations supranationales et
celle des acteurs de la société
civile au sein des états, Gore considère que la politique US devait renforcer
et revigorer les institutions internationales et régionales.
L’équipe Bush incline, elle, à voir le monde comme une arène dans
laquelle les états nations (chaque détenteur d’un pouvoir plus ou moins
important) seraient en compétition, et voit les organisations internationales
comme un moyen de protéger les intérêts américains. Gore a aussi proposé la doctrine du « forward engagement » (l’engagement vers l’avant) qui
consiste à traiter les problèmes très vite, dès qu’ils apparaissent, sans
attendre qu’ils deviennent graves, et à leur trouver une résolution immédiate
et à se donner immédiatement les ressources nécessaires à cette résolution.
L’équipe Bush n’exprimerait sans doute aucun désaccord sur ces principes,
mais elle les appliquera très certainement de façon différente. Si les problèmes, pris dès leur apparition, ne semblent pas
avoir un rapport plausible et direct avec les intérêts américains (pour
prendre l’exemple humoristique proposé par un
journaliste new-yorkais : il y aurait intervention dans le cas
d’une attaque armée contre l’Etat du middle
west l’Ohio, mais non dans le cas d’une attaque contre New York qui ne
serait pas jugée suffisamment grave). Ce qui signifie, que pour l’équipe
Bush, une intervention américaine dans des missions humanitaires ou dans la résolution
de crises concernant les droits de l’homme sans rapport avec les intérêts américains,
est peu probable.
Pendant la campagne, cette divergence d’opinion a ouvert un débat sur ce qu’on a appelé la « nation building » - la reconstruction nationale : les militaires devraient-ils jouer un rôle dans la reconstruction d’institutions démocratiques stables là où le conflit a provoqué l’écroulement de l’Etat, en Bosnie, au Kosovo, à Haïti ou et en Somalie, par exemple. Le problème le plus crucial était le suivant : les militaires devaient-ils exercer des responsabilités autres que celles de combattre et de gagner des batailles, et spécialement des batailles dites de « haute intensité » ? Le Congrès s’est demandé de quelle façon un instrument créé pour un usage spécifiquement militaire, pouvait également être utilisé à une autre fin, notamment dans des missions plus « soft » telles de maintien de la paix et des missions humanitaires. Si l’armée devient si spécialisée, qu’elle ne peut intervenir que dans les situations de combats intensifs, les Etats-Unis pourraient être obligés d’accepter une division du travail plutôt que de laisser à d’autres les missions humanitaires et l’usage plus fin de l’outil militaire lorsque il est appliqué pour soutenir la diplomatie. Les Etats-Unis seraient alors appelés à intervenir seulement dans les situations où il faut cogner fort.
Au-delà de ces conceptions générales de
la sécurité nationale, quelles sont les orientations de l’équipe Bush par
rapport aux différentes régions du monde ? Le New York Times a reproché
au candidat d’avoir limité ses préoccupations, aux seules grandes puissances
mondiales. L’équipe Bush a répondu qu’il s’agissait seulement d’établir
des priorités et non d’écarter qui que ce soit. Les Français peuvent
cependant s’étonner que le continent africain soit à peine évoqué.
Quelles sont donc ses priorités ?
Selon Bush, c’est de travailler avec ses puissants alliés démocratiques
en Europe et en Asie afin d’y faire avancer la paix ; de promouvoir
l’idée d’un hémisphère ouest pleinement démocratique dont les états
seraient reliés par le libre-échange ; de défendre des intérêts américains
dans le Golfe Persique et faire avancer la paix au Moyen Orient tout en assurant
la sécurité d'Israël ; et de limiter la prolifération des armes de
destruction massives et de leurs vecteurs, surtout les missiles. Examinons,
point par point.
Aucun pays n’a suscité autant de débat lors de la campagne
électorale, que la Chine. N’oublions pas que l’Amérique, naturellement,
regarde vers le Pacifique où elle possède des intérêts très importants.
Bush a adopté, à l’égard de la Chine une des démarches
traditionnelles de la politique américaine, la "Rim Strategy"
- une sorte d’endiguement de la Chine. Ceci
explique en partie pourquoi il traite le pays plutôt comme un adversaire, un
"compétiteur stratégique" et non, comme Gore et Clinton comme un
"partenaire" stratégique. Dans son attitude de partenariat l'équipe
Clinton/Gore a adopté une espèce d’engagement constructif vis-à-vis de la
Chine, espérant que des liens économiques allaient faire évoluer l'économie
chinoise dans une direction libérale, ce qui entraînerait la vie politique
dans un processus de démocratisation. C'est pourquoi la politique récente des
Etats-Unis vise à intégrer la Chine au sein de l'OMC avant même qu'elle
n’ait « méritée » son intégration. L'équipe Bush n’est pas
du tout contre la libéralisation économique et politique de la Chine, elle est
tout simplement plus circonspecte. Pour cette raison, les politiques proposées
par Bush envers la Chine et Cuba sont moins contradictoires que celles qui ont
été proposées par Gore, qui considérait que la stratégie d'engagement apte
à faire infléchir la Chine ne marcherait pas pour Cuba.
Donc, les deux candidats prônaient la continuation de l'endiguement de
Cuba. Peut-être s'agissait-il là plutôt de faire infléchir des voix
cubano-américaines en Floride?
Toute stratégie qui vise la Chine, doit prendre en compte
aussi le Japon et l'Inde. L'équipe
Bush semble estimer que Clinton n'a pas assez soigné ses relations avec le
Japon, surtout pendant une période de rapprochement avec la Chine.
Encore une fois, la volonté d'apporter davantage de poids diplomatique
aux relations avec ses alliés doit influer sur les relations nippo-américaines.
La prise de distance relative de Bush par rapport à la Chine rend légèrement
plus facile une évolution japonaise vers une indépendance accrue en Asie, ce
qui peut être perçu par le leadership chinois comme une menace.
Idem pour un appui politico-militaire envers Taiwan.
Les deux candidats ont annoncé un soutien militaire à Taiwan, au cas où
la Chine essayerait d’imposer par des moyens militaires l’intégration de
Taiwan. Ceci ne veut pas dire que Bush n’est pas contre la continuation de la
politique de « One China », cela veut dire seulement qu’il veut
qu’elle se fasse par des négociations et avec l’accord des Taiwanais.
L'Inde aussi peut être prise comme un contrepoids à la Chine, mais
certainement pas au prix d'une hégémonie régionale, surtout par rapport au
Pakistan. En tout cas, les récentes déclarations de Colin Powell, le futur
Secrétaire d’Etat, laissent entendre que la politique américaine envers la
Chine va se recentrer par rapport aux positions opposées exprimées par les
deux candidats.
Pour ce qui concerne les relations avec l'Europe, le
candidat républicain s'est contenté de reprendre les formules consacrées
telles le maintien des rapports privilégiés avec les alliés historiques des
Etats-Unis, tout en affichant une volonté d'approfondissement du dialogue et
des consultations. Pour l'équipe Bush, l'OTAN reste l 'indispensable clef de voûte
des relations transatlantiques. Pour Colin Powell, l’OTAN ne prend pas la
Russie comme cible, elle vise à préserver la paix en Europe.
Reste à voir comment il va conjuguer les deux. Quoi qu’il en soit l’équipe
Bush estime que Clinton aurait trop misé sur le seul Elstine.
Il ne faut pourtant pas oublier, que Bush père avait privilégié les
relations bilatérales avec l'Allemagne et a infléchi la ligne Reagan qui
maintenait le lien privilégié avec l'Angleterre. Néanmoins la préoccupation
majeure de l'équipe Bush, en Europe, reste la Russie. La nouvelle conseillère
pour la sécurité nationale, Condoleezza Rice, est d'ailleurs une spécialiste
de ce pays et fut chargée, dans la précédente administration Bush, du dossier
bien mené à terme, de la réunification de l'Allemagne.
La première région du monde prise en compte dans le
programme du parti républicain est l’Amérique Latine. S'il y a une région
du monde dont Bush peut se vanter une expérience diplomatique, c'est l'Amérique
latine et en particulier le Mexique, voisin du Texas. L'ancien gouverneur,
hispanophone, connaît bien les leaders mexicains, et continuera à œuvrer en
vue d' une plus grande libéralisation économique et politique, et une intégration
accrue dans l'économie nord-américaine pour,. selon le mot de Colin Powell
devant les Sénateurs, "créer
une zone de libre échange qui va du Yukon au Cap Horn. " Il faut
rappeler que la capitale du Texas, Austin, est un pôle de développement des
technologies de l'information et de la nouvelle économie, dont Bush peut se présenter
comme un bon connaisseur .
Durant la campagne, aucun des deux candidats n'a évoqué la question du Moyen-Orient tout au moins au-delà des généralités habituelles, recherche d'une paix globale tout en assurant la sécurité d'Israël, car ils n'ont pas voulu prendre le risque de porter ombrage aux négociations en cours. En tout état de cause, il était préférable pour le candidat Bush de ne pas s'empêtrer dans un dangereux bourbier. Il est vrai qu'il s'est prononcé, comme son prédécesseur, en faveur du transfert de l'ambassade américaine à Jérusalem - il s'agissait de satisfaire un électorat juif - mais il est demeuré, à l'instar de Bill Clinton, plus que vague sur le calendrier à mettre en œuvre. Il a, en revanche tenu des propos plus clairs sur l'Irak. L'équipe Bush estime que la politique actuelle est un échec, et laisse entendre qu'il faut œuvrer à la fois pour remplacer Saddam Hussein, remettre en place un dispositif de vérification de la production d'armes de destruction massive sur le terrain, et, si nécessaire, riposter à une éventuelle provocation de Saddam Hussein de façon beaucoup plus musclée que sous l'administration Clinton. Reste à voir, dans ce cas de figure, jusqu'où les Etats-Unis pourraient disposer du soutien de leurs alliés européens et arabes. L’annonce récente de la levée de sanctions économiques sur certains pays serait-elle une manœuvre pour inciter ces alliés à accepter l’idée d’un renforcement plus efficace et encore plus précis des sanctions sur l’Irak ? Il ne faut pas perdre de vue que l'équipe Bush est constituée d'hommes liés aux intérêts pétroliers qui n'entendent pas déstabiliser le marché pétrolier, surtout à un moment où les Etats-Unis risquent d'entrer en récession.
Arrivons maintenant au problème inquiétant de la prolifération des armes de destruction massive qui a amené Bush à se prononcer sur le traité concernant des arrêts d’essais nucléaires (le Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT). Dans le programme du parti républicain, le CTBT est perçu comme un « anachronisme issu d'une pensée stratégique obsolète » car, en se faisant l'écho du Sénat à majorité républicaine lors du débat sur la ratification du traité, on estime qu'il est invérifiable, inapte à assurer la sécurité et l’efficacité de l’arsenal nucléaire américain, insuffisant pour limiter la menace nucléaire des « rogues states » (les états parias). Reste à voir, ce que le président Bush va faire sur ce sujet après avoir analysé le rapport, rendu public le 5 janvier, de l'ancien chef d'état major le général Shalikashvili (chargé d'une enquête sur le traité), qui reconnaît bien, avec le Sénat, que ce traité comporte des points faibles, mais qui considère que ces faiblesses peuvent être corrigées et qui conclut en affirmant que ce traité est indispensable à la sécurité et à la diplomatie américaines.
Bien que le CTBT ait provoqué peu de discussion au cours de la campagne, le sujet d’un bouclier anti-missiles a suscité plus de réactions, malgré le fait que les deux candidats étaient d’accord sur le principe. Bush, de même que Gore d'ailleurs, est favorable à la construction d'un système de défense nationale anti-missile (NMD) voué à la protection du territoire des États-Unis ainsi que d’un bouclier anti-missile de « théâtre » (TMD) consacré à la couverture des troupes américaines et alliées déployées en mission. Le TMD suscite moins de contestation, étant très souvent absent du débat, par rapport à la NMD. D'abord il y a très peu de gens qui soient défavorables à la protection des troupes contre des attaques missiles, et deuxièmement une TMD, qui est plus réduite, ne risque pas de neutraliser l'arsenal nucléaire de la Russie. Il en va tout autrement pour l'arsenal de la Chine, pour laquelle il n'y a aucune différence entre NMD et TMD – car les deux sont en mesure de neutraliser sa riposte nucléaire et de ce fait la logique de dissuasion entre la Chine et les États-Unis. Pour passer à travers un bouclier anti-missiles, qui peut être employé dans la défense de Taiwan, la Chine pourrait simplement augmenter le nombre de ses missiles et de ses têtes nucléaires, ce qui entraînerait, par effet de cascade, la même réponse d'augmentation en Inde et au Pakistan. L'équipe Bush affiche une volonté de négocier avec la Russie la mise en place d'un bouclier anti-missile, surtout parce que, pour cela il faut modifier le traité ABM qui limite de tels systèmes entre les deux pays. Reste à voir ce que Bush entend faire pour convaincre les Chinois.